CONSIDERAÇÕES FINAIS.

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Claro, Itamar Bento. Gestão comunitária: estudo de uma nova articulação estado/sociedade civil no parque proletário de Vigário Geral. [Mestrado] Fundação Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública; 2002. 110 p.



CONSIDERAÇÕES FINAIS





Este trabalho procurou examinar, no cenário de reforma das organizações públicas, as inovações na área da saúde que contam com a participação da sociedade civil, entre as alternativas que se apresentam para reorganizar a intervenção estatal na produção e execução de serviços de caráter público. Nesse cenário é proposto o fortalecimento das funções regulatórias do Estado em detrimento da prestação direta dos serviços sociais.





A inovação social que ocorre com a participação mais ampla da sociedade civil na prestação de serviços de caráter público tem apontado para a assertiva de Bresser Pereira e Cunill Grau (1998) de que seria possível presumir que no século 21 o setor público não estatal poderá constituir-se numa dimensão-chave da vida social, na medida em que as organizações não governamentais adquirem crescente importância em um contexto globalizado.





A gestão comunitária representa uma experiência de parceria entre a comunidade e o poder público, com a incorporação de organizações da sociedade civil na gerência das unidades de saúde localizadas em áreas de baixo poder aquisitivo e alto grau de violência. Essa modalidade de "gestão" que conta com a presença de moradores da comunidade à frente das unidades de saúde, está inserida entres as experiências de parceria do Estado com o terceiro setor, que, na cidade do Rio de Janeiro têm sido realizadas de forma experimental e localizada.





A SMS-RJ tem experimentado diversas parcerias com organizações da sociedade civil para a gerência e o fornecimento de mão-de-obra para as unidades de saúde localizadas na periferia da cidade, em tentativa de viabilizar a assistência em áreas antes desassistidas, seja em função da violência local ou da dificuldade de acesso, que dificulta a alocação de profissionais de saúde concursados, além dos baixos salários pagos ao funcionalismo público municipal.





Em Vigário Geral, seguindo o modelo iniciado no Complexo da Maré, foi experimentada a gestão comunitária, com a diferença de que a parceria foi realizada com uma ONG e não com a associação de moradores, como ocorreu na Maré. Segundo a Coordenação da AP 3.1, foi verificado com base na experiência da Maré que a parceria com as associações de moradores não oferece a estabilidade necessária ao bom desempenho do projeto, devido às constantes mudanças de seus dirigentes e à interferência do tráfico de drogas.





Em algumas das experiências realizadas na AP 3.1, observou-se que o fato de as associações de moradores assumirem a gestão da unidade de saúde e a administração da verba pública não propiciou o amadurecimento da participação comunitária na construção de um exercício de cidadania, mas sim o favorecimento de relações clientelística, agravadas pelas particularidades advindas da realidade local, como a interferência do narcotráfico.





No Parque Proletário de Vigário Geral a parceria foi realizada com a ONG Mogec, constituída por moradores da comunidade que receberam treinamento específico ao participar do Curso de Capacitação de Gestores Comunitários. Esse fator tem sido apontado pela própria Coordenação de Saúde como um dos elementos responsáveis pelo desempenho satisfatório dos gestores comunitários naquela comunidade. Todos os profissionais entrevistados reconhecem que a realização do CGC foi um fator importante para a parceria realizada em Vigário Geral constituir um exemplo positivo de gestão comunitária na AP 3.1. No entanto, por outro lado, afirma-se que é necessária a capacitação permanente desses gestores, devendo constar no contrato de parceria a definição das atribuições que lhes cabem no âmbito da gerência administrativa da unidade.





Em suma, a gestão comunitária faz parte do processo de articulação de Estado com a sociedade civil para a provisão de serviços públicos, em que seria possível identificar, segundo os autores estudados, três grandes vantagens: a pluralização da oferta de serviços sociais; a possibilidade de tornar mais flexível e desburocratizada a gestão e a responsabilização de dirigentes e participantes da organização.





No que se refere à pluralização da oferta de serviços assistenciais na área da saúde, verifica-se que a gestão comunitária não estimulou a competitividade que, segundo os autores, levaria à melhoria de qualidade e eficiência nos serviços prestados – em todas as comunidades em que esse projeto foi implantado a escolha da ONG ou associação de moradores para a realização do convênio ocorreu em decorrência da avaliação de ser a única organização possível, de forma que não houve possibilidade de um concurso, em que a qualidade e eficiência dos serviços fossem elementos da competitividade na disputa por parte das organizações concorrentes. No entanto, no que se refere a uma previsível economia nos gastos, a gestão comunitária parece responder com eficiência. A iniciativa das organizações não governamentais de buscar recursos junto à sociedade civil para atender a determinadas necessidades que a verba repassada pelo Estado não cobre é apontada pelos teóricos do terceiro setor como um aspecto positivo na relação custo/benefício da realização da parceria entre o Estado e o terceiro setor, podendo as ONGs até contar com trabalho voluntários e doações, como foi verificado na comunidade de Vigário Geral.





A desburocratização, que os autores apregoam ser possível com a autonomia financeira, poderia ser exemplificada com o montante referente à taxa administrativa que as unidades recebem. No entanto, no que se refere à unidade de Vigário Geral, os gestores comunitários afirmam tratar-se de valor insuficiente até mesmo para as despesas administrativas necessárias, não possibilitando nenhum tipo de autonomia, pois a verba é toda comprometida com a manutenção da unidade.





A afirmação de que a produção não estatal de serviços sociais viabilizaria prestações adaptadas aos públicos envolvidos, em oposição às prestações uniformes características da oferta pública estatal, pode ser confirmada pela maior flexibilidade observada na adaptação dos programas de saúde à realidade da comunidade, bem como pelo fato de a experiência de gestão comunitária em uma comunidade fortemente marcada pelo poder jurisdicional do tráfico de drogas, como o Parque Proletário de Vigário Geral, ter demostrado mais habilidade para chegar aos "clientes difíceis de alcançar".





O "contrato de parceria", porém, só se constituirá em um instrumento da accountability das organizações se contemplar os mecanismos institucionais de responsabilização, com normas e regras claras, que definam as responsabilidades e os direitos de cada um dos parceiros; e, para que possam ser definidos, faz-se necessário que o governo conheça profundamente o parceiro e avalie seus objetivos institucionais, suas dificuldades e sua capacidade gerencial e financeira.





Quanto ao favorecimento de certo controle comunitário, que, segundo Coelho (2000), propiciaria melhor qualidade dos serviços e seria facilitado devido ao fato de as organizações não governamentais atuarem vinculadas a uma comunidade e/ou a um grupo específico, não foi observado em Vigário Geral, uma vez que se constatou que os moradores se encontram alijados de todo o processo de decisão, tendo a gestão comunitária constituído uma possibilidade de acumulação de capital social apenas para os indivíduos diretamente envolvidos.





Dado o grande número de organizações não governamentais que prestam serviços na área de educação, saúde e capacitação profissional, na comunidade de Vigário Geral é possível verificar a emergência, o crescimento e a diversificação do terceiro setor, que como aponta Barbosa (2001) estaria sendo impulsionado pelo Estado, mediante o repasse de verbas, trazendo importantes conseqüências para o setor público.





Contata-se que a parceria realizada entre a SMS e a ONG Mogec para a gerência da unidade de saúde se encontra entre as recentes mudanças nas relações entre Estado e sociedade civil que, segundo Farah (1997), tendem para a participação não só da comunidade, mas também de ONGs e do setor privado empresarial na formulação e implementação de projetos de caráter social, em particular na provisão e gestão de serviços públicos.





A gestão comunitária é parte da descentralização administrativa, com a instauração de novos recortes na relação Estado/sociedade civil para o gerenciamento de unidades de saúde em área de acentuada violência, configurando-se uma delegação em que há transferência das responsabilidades gerenciais para organizações não governamentais, com financiamento e regulação do Estado; entretanto, tal como a descentralização, não deve constituir panacéia nem substituir o poder de coordenação por parte do Estado.





Na análise das entrevistas realizadas verificou-se que grande parte dos conflitos entre os gestores e os profissionais ocorre devido ao controle no cumprimento de horários e ao fato de os profissionais não aceitarem ser questionados sobre os procedimentos técnicos realizados. No que se refere ao gestores comunitários, é explícita a compreensão de que os profissionais de saúde graduados possuem uma formação universitária distante da realidade vivenciada pela comunidade, um estranhamento que é inerente à origem de classe.





A contradição está presente no discurso dos gestores comunitários quando afirmam não interferir no trabalho técnico dos profissionais e, ao mesmo tempo, declaram a necessidade de saber se "o médico referencia as crianças, se o assistente social quando abre um prontuário faz um levantamento dos problemas sociais e de saúde". Esse controle sobre as ações técnicas, que os gestores apregoam como tarefa sua, tem sido a causa de muitos desentendimentos na unidade de saúde. Os profissionais de saúde, habituados a terem autonomia no exercício de suas atividades, não aceitam o fato de ser gerenciados por moradores da comunidade sem preparo profissional e com grau de instrução inferior ao deles.





Para que a gestão comunitária possa se configurar como uma experiência positiva de participação social na co-responsabilidade da sociedade civil e do Estado, não pode representar apenas um mecanismo de delegação de responsabilidade aos membros da comunidade; é preciso que sejam garantidas as condições necessárias para viabilização do projeto – não basta, por exemplo, garantir os salários dos trabalhadores; é preciso garantir a infra-estrutura indispensável para o bom desempenho das atividades. No entanto, como foi verificado por Barbosa (2000), um dos problemas enfrentados nas parcerias realizadas com o Estado é justamente a insuficiência dos recursos repassados, que não cobrem todos os custos administrativos e de pessoal. A ONG responsável precisa muitas vezes recorrer às contribuições de voluntários para prover algumas necessidades do serviço.



A experiência de gestão comunitária talvez possa reverter-se em uma forma de intervenção sobre as áreas marginais de cidade, com o objetivo de proporcionar ampla participação da população no processo de elaboração e gerência de projetos na área da saúde, se forem estabelecidos mecanismos que favoreçam a instituição do Conselho de Avaliação e Acompanhamento que, embora esteja definido como exigência na cláusula sétima do convênio, jamais foi estabelecido na prática. Esse conselho com atribuição de acompanhar o desenvolvimento das atividades do posto comunitário, constituído por representantes de entidades comunitária de Vigário Geral e Parada de Lucas, profissionais de saúde atuantes na unidade, representantes da CAP 3.1, poderá significar importante nicho de sociabilidade e vida pública para a formação de capital social na comunidade.





No que se refere à gerência de uma unidade de saúde, não é possível simplesmente aplicar o princípio da subsidiaridade, no qual Bresser Pereira (1998) inscreve a descentralização, pois verifica-se que tal gerência não deve ser feita pela sociedade civil, mas, sim, pelo Estado; como afirma a própria coordenadora da área, o Estado não pode abrir mão de gerenciar o que é essencial.





A gestão comunitária é parte da "explosão" de iniciativas nos campos referentes ao terceiro setor, que, segundo Cunill Grau (1999), aponta para a criação de uma cultura de co-responsabilidade política e social envolvendo o Estado e a sociedade civil. No trabalho realizado foi possível perceber que essas iniciativas asseguram maior peso da sociedade civil na prestação dos serviços sociais. Porém, frente à afirmação de que promoveriam também melhoria na qualidade dos serviços prestados, seria preciso levar a cabo um estudo com os usuários desses serviços.





Dessa forma, este trabalho termina com a perspectiva de que, em outro momento, seja possível a realização de uma pesquisa que possa abarcar partes da realidade que aqui não foram contempladas; de que, no resgate da voz dos usuários, possa ser avaliado o grau da satisfação da comunidade; e de que, na leitura das contradições presentes, a totalidade possa ser vislumbrada.







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